Bolivia: una justicia más difícil de capturar, no una Constitución más fácil de cambiar

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En 2026, Bolivia presentó tres propuestas de reforma constitucional que compiten entre ellas, con el objetivo de abordar un sistema judicial marcado por la politización y la fragilidad institucional. Aunque las tres buscan modificar el proceso de selección de las autoridades judiciales, difieren considerablemente en cuanto a su alcance y a las garantías constitucionales aplicables. Soraya Santiago Salame examina los distintos enfoques, sus implicaciones políticas y jurídicas, y los desafíos de restablecer la independencia judicial en Bolivia.

Entre abril y agosto de 2026, llegaron a la Asamblea Legislativa Plurinacional (ALP) de Bolivia tres proyectos de reforma parcial de la Constitución, vía que el artículo 411 de la Constitución distingue de la reforma total, reservada a una Asamblea Constituyente. Todos coinciden en un diagnóstico: la crisis terminal del sistema de justicia, marcada por la politización y la precariedad institucional, pero difieren radicalmente en la forma de enfrentarla. Este artículo sostiene que, en Bolivia, solo es factible una reforma que constitucionalice las garantías de independencia judicial en lugar de trasladarlas a la ley ordinaria. La “desconstitucionalización” de artículos, propuesta por el proyecto que hoy cuenta con mayor impulso legislativo, debilitaría la supremacía y la rigidez constitucional precisamente en un país donde el principal problema ha sido la manipulación de las reglas de juego por parte de los poderes constituidos.

Una crisis que ya no admite paliativos

La Constitución de 2009 introdujo la elección por sufragio universal de las máximas autoridades judiciales, con la promesa de despolitizar la justicia. Tras tres procesos electorales (2011, 2017 y 2024), el resultado ha sido el contrario. En 2011 y 2017 los votos nulos y blancos superaron a los válidos; en diciembre de 2023, mediante Declaración Constitucional Plurinacional 0049/2023, el Tribunal Constitucional Plurinacional (TCP) prorrogó el mandato de las máximas autoridades judiciales y el suyo propio, sin plazo definido; y las elecciones de diciembre de 2024 se celebraron parcialmente después de que fallos constitucionales suspendieran la elección en varios departamentos. Los cargos no elegidos siguen vacantes.

Los organismos internacionales coinciden en este diagnóstico: el Grupo Interdisciplinario de Expertos Independientes (GIEI-Bolivia) calificó la falta de independencia como un problema estructural; el Relator Especial de la ONU, Diego García-Sayán, recomendó en su informe de 2022 un debate nacional sobre la selección de las altas cortes y la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) pidió criterios objetivos de selección y elecciones dentro de plazo para evitar prórrogas. El cambio de gobierno de 2025 y el anuncio presidencial del 9 de mayo de 2026 de una reforma parcial abrieron la ventana política para actuar.

Reformar, desconstitucionalizar o rediseñar: tres caminos en disputa

La primera reforma constitucional, impulsada por el diputado Juan Del Granado (Alianza Unidad) y presentada en abril de 2026, se centra en la selección de las altas cortes mediante la creación de una Comisión Nacional de Postulaciones de nueve miembros provenientes de la sociedad civil, la academia, la prensa, la abogacía, la judicatura y pueblos indígenas. Esta Comisión elaboraría ternas cerradas con postulantes que alcancen al menos el 75 % de la calificación; la ALP designaría a los magistrados por dos tercios del total de sus miembros y la designación se sometería a un referendo ratificatorio; así, sustituye el voto popular por un sistema meritocrático con participación ciudadana. Además, fija un presupuesto judicial mínimo del 3%, prohíbe toda prórroga de mandatos e incorpora la justicia de paz, con jueces vecinales para conflictos menores.

La segunda reforma fue presentada el 13 de agosto por el diputado Carlos Alarcón (Alianza Unidad) junto con el presidente del Senado, Diego Ávila (PDC, partido gobernante), remitida el 2 de septiembre a la Comisión de Constitución del Senado. A través del artículo 412 desconstitucionaliza 30 artículos, 13 relativos al Órgano Judicial, el TCP y el Ministerio Público y 17 al régimen económico, para que puedan ser regulados, modificados o derogados mediante leyes aprobadas por dos tercios de los legisladores presentes, sin referendo ni control del TCP. Entre ellos están garantías centrales de independencia: el mandato fijo y la prohibición de reelección de los magistrados, su forma de designación y la obligatoriedad de las sentencias del TCP. También incorpora el artículo 413 que prohíbe expropiar o nacionalizar inversiones nacionales o extranjeras y habilita el arbitraje internacional entre el Estado y los inversionistas, hoy vedado por el artículo 366. Las bancadas parlamentarias acordaron tomarlo como proyecto base, es decir, como texto de referencia para compatibilizar las demás propuestas. Aunque Alarcón y Del Granado pertenecen a la Alianza Unidad, el proyecto de Del Granado se limita a la justicia y aún está pendiente de socialización. El de Alarcón avanzó más por haberlo presentado con el senador Ávila, del partido gobernante, lo que le dio un cronograma que culminaría en un referendo en 2027.

La tercera reforma, de la alianza Libertad y República (LIBRE) presentada el 20 de agosto, es la más amplia, ya que afecta 111 artículos constitucionales. Sustituye la elección de los magistrados por voto popular por su designación parlamentaria por dos tercios de los presentes, suprime el Tribunal Agroambiental y el Consejo de la Magistratura, faculta a la Cámara de Diputados para juzgar y suspender a magistrados y deja en blanco 28 artículos sobre autonomías para su redacción posterior con acuerdo de los gobiernos autonómicos regionales.

El límite del modelo: reforma parcial no es reforma total

El artículo 411 de la Constitución distingue dos vías de reforma constitucional: la reforma total, que afecta las bases fundamentales, los derechos, deberes y garantías y la primacía constitucional, que exige una Asamblea Constituyente, y la reforma parcial, que puede iniciarse mediante una ley aprobada por dos tercios de los miembros presentes de la ALP y requiere, además, un referendo aprobatorio. El propio TCP, en la DCP 0193/2015, estableció que toda modificación constitucional que afecte a los referidos núcleos excede la vía de la reforma parcial.

Modificar el método de selección de las altas cortes no afecta, per se, las bases del Estado, pues la independencia judicial y la separación de órganos permanecen intactas, e incluso se refuerzan. Por eso el proyecto de Del Granado es el que mejor se ajusta al artículo 411 de la Constitución. Mantener el referendo ratificatorio, además, evita que el TCP califique el proyecto como reforma total.

La propuesta de LIBRE, en cambio, plantea riesgos concretos: suprimir el Consejo de la Magistratura altera la estructura del Órgano Judicial; eliminar el Tribunal Agroambiental debilita el régimen de derechos colectivos y ambientales; y someter a los magistrados a enjuiciamiento y suspensión por una cámara política reabre la puerta a la subordinación que se pretende combatir. Su amplitud, además, la acerca a una reforma total inviable sin una Asamblea Constituyente.

El caso más delicado es la desconstitucionalización prevista en el proyecto Alarcón-Ávila. Su exposición de motivos invoca como precedente la Constitución francesa de 1875, que dejó al legislador ordinario la organización de los poderes. Pero aquel texto era flexible, mientras que la Constitución boliviana es rígida porque su reforma exige mayorías calificadas y la voz del pueblo en el referendo. Así, el nuevo artículo 412 incorporado por el citado proyecto no reforma la Constitución, sino que crea un procedimiento paralelo que permite a un poder constituido modificar por ley materias que el constituyente reservó para sí.

Pros y contras

La desconstitucionalización ofrece rapidez y flexibilidad, pues permite reformas legislativas posteriores sin referendo; esa es, precisamente, su principal debilidad. En Bolivia, la falta de independencia judicial no se debe a una Constitución demasiado rígida, sino a que los poderes constituidos han manipulado sus reglas según la coyuntura política. El propio TCP actuó como reformador de facto al habilitar la reelección indefinida del presidente y de las demás autoridades electas (SCP 0084/2017) y al prorrogar, sin plazo definido, el mandato de las altas cortes y el suyo propio (DCP 0049/2023). La SCP 0084/2017 inaplicó los límites de los artículos 156, 168, 285.II y 288 de la Constitución invocando un supuesto derecho humano a la reelección, pese al resultado del referendo constitucional de 2016, argumento que la Corte IDH descartó en la Opinión Consultiva OC-28/21. Rebajar la jerarquía de las normas sobre la justicia multiplicaría ese riesgo, porque permitiría hacer por ley, sin referendo ni control constitucional, lo que hoy exige una interpretación forzada del TCP.

La opción del proyecto de Del Granado de reformar directamente el texto es más lenta y exige consensos, pero mantiene las garantías fuera del alcance de la mayoría de turno: el presupuesto mínimo, la prohibición de prórrogas y el órgano de selección no podrían modificarse sin un referendo. El proyecto presenta, sin embargo, dos debilidades. Por una parte, incluye la supresión de la Procuraduría General del Estado (arts. 229 a 231), una materia ajena a la reforma judicial que amplía innecesariamente el alcance del proyecto y le suma resistencias. Por otra, en cuanto al nuevo sistema de selección, dispone que, si la ALP no designa a los magistrados en 30 días hábiles, lo hará la propia Comisión Nacional de Postulaciones, un órgano no electo.

Una coyuntura llena de obstáculos

Además, cualquier reforma enfrenta cuatro obstáculos. Primero, el artículo 140.III de la Constitución prohíbe iniciarla durante un estado de excepción, y el declarado por el Decreto Supremo 5636 fue ampliado por el Ejecutivo hasta el 17 de diciembre mediante el Decreto Supremo 5707, que la ALP aprobó por mayoría absoluta. Segundo, el TCP funciona con cuatro magistrados y carece de quórum (cinco de nueve) para el control previo del procedimiento de reforma, obligatorio antes del referendo (art. 202.10). Tercero, el artículo 411.II exige dos tercios de los miembros presentes de la ALP, es decir, 111 votos con asistencia plena. De los 166 escaños, el PDC del presidente Rodrigo Paz tiene 65, LIBRE 51 y Alianza Unidad 33; así, el PDC y Alianza Unidad, que impulsan el proyecto Alarcón-Ávila, suman solo 98, por lo que toda reforma depende de LIBRE, que defiende su propio proyecto.

Por último, el referendo puede convertirse en un plebiscito sobre el gobierno. En febrero de 2023, la ciudadanía ecuatoriana rechazó las ocho enmiendas constitucionales propuestas por el presidente Guillermo Lasso, en lo que los analistas llamaron una derrota plebiscitaria: se votó contra el presidente más que sobre el contenido del referendo. Como las reformas amplias tienden a juzgarse en bloque, combinar la justicia con la apertura de los recursos naturales, como hacen los proyectos de Alarcón-Ávila y LIBRE, ofrece una bandera identitaria contra toda la reforma.

Conclusión y próximos pasos

De los tres proyectos, el de Del Granado es el más compatible con el modelo constitucional y con la coyuntura boliviana, pues refuerza la supremacía constitucional en lugar de diluirla. Sin embargo, su pieza central es también su mayor debilidad. La Comisión Nacional de Postulaciones depende de que las universidades, las organizaciones de prensa, los colegios de abogados, las asociaciones de jueces y las autoridades indígenas sean capaces de designar a personas independientes. En Bolivia, casi todos estos sectores arrastran una débil institucionalidad y una larga historia de cooptación partidaria, por lo que existe un alto riesgo de que la Comisión sea capturada políticamente desde su origen y reproduzca, bajo una apariencia meritocrática, el mismo reparto de cuotas que se pretende erradicar. Guatemala es ejemplo claro de cómo las comisiones de postulación, pese a su rango constitucional, pueden ser capturadas por gremios y facultades. Por tanto, trasladar la selección a esos sectores no elimina la politización, sino que solo la desplaza.

En consecuencia, el próximo paso debería ser separar la reforma de la justicia de la del modelo económico y someterla a un referendo propio. Para que sea viable, la Comisión Nacional de Postulaciones debe blindarse frente a la captura. Sus miembros deberían elegirse mediante concursos públicos de méritos y acreditar que no han tenido afiliación partidaria en los últimos años; sus evaluaciones deberían ser públicas, con criterios objetivos fijados de antemano, abiertas a la impugnación ciudadana y acompañadas por veedurías internacionales. Solo una reforma así tiene posibilidades reales de aprobarse. Ninguna ingeniería constitucional sustituye la voluntad política de respetar la independencia judicial, pero un buen diseño puede elevar el costo de vulnerarla. Bolivia no necesita una Constitución más fácil de cambiar, sino una justicia más difícil de capturar.

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